La notion d'engagement de dépenses est apparue dans la comptabilité publique à une époque relativement récente. Le nombre et l'importance des dépassements de crédits finissent par l'imposer. Le contrôle des dépenses engagées est conçu dès 1890. L'idée générale de l'institution est de placer auprès de chaque ministre, compétent pour prendre les décisions d'engagement et d'ordonnancement, un agent capable de vérifier ces décisions et de les arrêter lorsqu'elles ne sont pas conformes aux autorisations budgétaires.

L'article 59 de la loi du 26 décembre 1890 prescrit donc la tenue dans chaque ministère d'une comptabilité des engagements. Le décret du 14 mars 1893, pris en exécution de ce texte, prévoit la nomination de contrôleurs désignés par le ministre intéressé et placés sous son autorité directe. Les pouvoirs, l'autorité et l'indépendance des contrôleurs sont par la suite renforcés. La loi de finances du 30 mars 1902 (article 78) soumet la nomination des contrôleurs, désormais appelés contrôleurs des dépenses engagées, au contreseing du ministre des Finances et du ministre intéressé. La loi du 31 mars 1903 acorde aux contrôleurs le pouvoir de correspondre directement avec le ministre des Finances et le ministre près duquel ils exercent leur contrôle. La loi du 26 décembre 1908 impose de plus l'envoi d'états trimestriels au ministre des Finances comme au ministre dépensier. Ces dispositions s'avèrent cependant insuffisantes. La législation est complétée par les articles 147, 148, 149 et 151 de la loi du 13 juillet 1911. Le contrôleur peut examiner les propositions qui lui sont soumises non seulement au point de vue de l'imputation, de la disponibilité des crédits et de l'exactitude matérielle de l'évaluation mais aussi à celui des procédés d'évaluation ; il donne son avis sur tous les projets soumis au contreseing du ministre des Finances auquel il doit se référer en cas de difficulté et lui communiquer un rapport annuel. L'indépendance des contrôleurs à l'égard des ministères qu'ils contrôlent est consacrée par la loi du 12 août 1919 qui donne au seul ministre des Finances le pouvoir de contresigner le décret de nomination. Mais il faut attendre 1922 pour voir vaincues les difficultés de ce contrôle et donnés une base solide au contrôle des dépenses et un statut aux contrôleurs des dépenses engagées.

La loi du 10 août 1922 constitue la base de l'institution. Il est institué dans chaque ministère un "service de comptabilité et de contrôle des dépenses engagées" dont l'organisation est arrêtée par le ministre des Finances après accord avec les ministres intéressés (art. 1). Les contrôleurs des dépenses engagés sont choisis exclusivement parmi les fonctionnaires appartenant aux cadres des Finances, sous la seule autorité du ministre des Finances (art. 2). "Les contrôleurs des dépenses engagées donnent au point de vue financier leur avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d'arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumis au contreseing ou à l'avis du ministre des Finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des Départements ministériels auxquels ils sont attachés... Tous autres décrets, arrêtés, mesures ou décisions émanant d'un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale et ayant pour effet d'engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées." (art. 4 et 5). Leur examen doit se faire au point de vue de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude de l'avaluation et de l'application des textes en vigueur ; cet examen s'étend également aux conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ce qui laisse au contrôleur un assez large pouvoir d'appréciation, même s'il ne dispose pas du contrôle d'opportunité. Il ne peut être passer outre au refus de visa que sur avis conforme du ministre des Finances.

En exécution de cette loi, le règlement d'administration publique du 15 juin 1923 fixe les règles et la forme de la comptabilité des dépenses : tenue dans tous les ministères d'une comptabilité contradictoirement entre les services d'administration centrale chargés de la gestion et le contrôle des dépenses engagées, obligation de joindre aux propositions d'engagements les justifications nécessaires et une fiche signée par le chef de service chargé de la gestion du crédit en cause, indiquant l'objet de la dépense, son évaluation, l'imputation budgétaire et la disponibilité du crédit, enregistrement des propositions par le contrôle sur un registre spécial comportant une numérotation ininterrompue, les visas devant être datés et numérotés par référence au numéro d'enregistrement, transmission au contrôle par les services de l'administration centrale d'états ou situations mensuels et trimestriels concernant les engagements des crédits disponibles et les éventuels dépassements. L'instruction 10 mars 1924 précise la portée des principes contenus dans la législation nouvelle et affirme le rôle de garantie contre les erreurs et les infractions et de guides assuré par les contrôleurs. L'appareil législatif est enfin complété par une série de décrets dont celui du 25 octobre 1935 qui charge les contrôleurs des dépenses engagées du contrôle des offices et des établissements publics de l'Etat pourvus de l'autonomie financière et celui du 23 janvier 1956 transformant le cadre des contrôleurs en un nouveau corps au statut particulier.

Les contrôleurs des dépenses engagées relèvent exclusivement du ministère des Finances et constituent un corps d'environ 30 à 35 membres répartis en deux classes. Peuvent être nommés contrôleurs financiers de première classe les magistrats de la Cour des comptes ayant au moins le grade de conseiller référendaire, les inspecteurs généraux des Finances, les directeurs, chefs de service et sous-directeurs de l'administration centrale du ministère des Finances et les contrôleurs d'Etat de première classe. Le contrôle des dépenses engagées auprès du ministère des Finances est confié à un inspecteur général des Finances. Le décret n°56-81 du 23 janvier 1956 susbstitue le titre de contrôleurs financiers à celui de contrôleurs des dépenses engagées.

Les articles 1er et 2 de la loi du 10 août 1922 fixent les règles relatives à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, elle donne au ministère des Finances le droit de répartir les services de contrôle entre les contrôleurs sans avoir à en référer aux ministres intéresssés et, d'accord avec ces ministres, l'organisation de chaque contrôle, pour ce qui concerne le personnel d'exécution, les locaux et le matériel de bureau. En pratique cette organisation relève de la seule responsabilité du contrôleur. Ce dernier dispose en général d'adjoints de catégorie A du ministère des Finances ou du ministère d'accueil. Les autres personnels sont mis à la disposition du contrôleur financier par l'administration centrale du département contrôlé.

Le rôle du contrôleur financier dans chaque administration se présente sous deux aspects différents. Toute mesure ayant pour effet d'engager une dépense doit être présentée au visa du contrôleur. De plus toute proposition soumise à l'avis ou au contreseing du ministre des Finances doit être accompagnée de l'avis du contrôleur.

Sa tâche consiste en priorité à examiner les propositions d'engagement des dépenses ordinaires (titres III et IV) et les propositions d'affectation des autorisations de programme (titre V et VI), les conventions passées avec des organismes publics ou privés ou d'autres administrations et comportant, immédiatement ou à terme des incidences financières, et les marchés publics et les commandes. Il procède en outre à l'examen et a des observations éventuelles pour tous les projets de textes réglementaires ayant une incidence financière, au contrôle des emplois et de la réalité des vacances, au visa des notices d'ouverture de concours administratifs, au visa des arrêtés et décisions concernant la situation des personnels (recrutement, prise en charge, nominations, promotions, réductions d'ancienneté, indemnités et primes d'installation, mutations, détachement, etc), au visa des nombreux ordres de missions, au visa des ordonnances de paiement et de délégation ; il veille au suivi comptable des dotations éventuellement abondées par des transferts en provenance d'autres départements ministériels ou par des fonds de concours et diminuées de transferts au bénéfice d'autres ministères et d'annulations de crédits et procède au visa des titres de recettes etc.

Toutes les propositions d'engagement de dépense soumises au visa du contrôleur doivent être accompagnées des justifications nécessaires et d'une fiche signée par le chef de service chargé de la gestion du crédit intéressé indiquant l'objet de la dépense projetée, son évaluation, l'imputation budgétaire et la disponibilité du crédit. Le contrôleur appose, après justifications supplémentaires s'il y a lieu, son visa tant sur le document devant entraîner engagement de dépenses que sur la fiche qui l'accompagne ; ce visa est daté et numéroté par référence au numéro d'enregistrement sur le carnet d'arrivée (décret 15 juin 1923, art. 2-3). Si les dépenses dont l'engagement est présenté à son visa lui paraissent entachées d'irrégularités, le contrôleur doit refuser de donner la formalité. L'instruction du 1er mars 1912 avait précisé les caractères du refus de visa. En s'abstenant de viser, le contrôleur financier manisfeste son désaccord avec le service qui propose une dépense. Cette abstention n'a cependant pas la même signification que le refus de visa formellement exprimé et dûment motivé. Elle intervient bien souvent, dans la pratique, lorsque le manque d'information ne permet pas au contrôleur de juger à première vue de l'irrégularité certaine d'une proposition. Le refus formel de visa ne doit intervenir qu'en cas d'imputation irrégulière de la dépense, d'absence ou d'insuffisance de crédits disponibles, d'inexactitude flagrante de l'évaluation de la dépense, de violation des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, non conformité des mesures proposées avec le budget voté par les Chambres, non application ou violation des textes concernant le statut de la Fonction publique.

Sans être irrégulières au sens propre du terme, certaines mesures peuvent comporter des réserves d'ordre financier que le contrôleur peut formuler sous la forme d'iun visa avec observations ou réserves qui peut parfois retarder le dénouement de l'opération engagée ou, plus simplement, constituer un avertissement aux services concernés. Il peut également différer son visa laissant ainsi le soin au service en cause

d'amender laproposition d'engament, l'arrêté ou la décision dans le sens indiqué par le contrôle.

Le contrôle n'est pas l'unique tâche du contrôleur financier. Il participe activement à la préparation du budget du ministère concerné. Dès le début de l'année, des esquisses budgétaires sont établies par la direction du Budget, en liaison avec les contrôles, pour amorcer la préparation de la loi de finances de l'année suivante. Il participe encore à la préparation directe de la première phase de la conférence budgétaire avec la lettre de cadrage du Premier ministre, l'établissement des fiches "mesures acquises et mesures nouvelles" qui préparées par le bureau du budget du ministère dépensier lui sont comuniquées, puis à la seconde phase sanctionnée par la "lettre plafond" du Premier ministre.

Le rôle d'informateur affirmé par la loi de 1922 n'a cessé de se développer parallèlement à l'extension continue des compétences et des responsabilités du ministre du Budget. Dans cette tâche d'information, le contrôleur a deux interlocuteurs : la direction du Budget et la Cour des comptes. Outre l'obligation permanente qui lui est faite de signaler à tout moment à la direction du Budget toute irrégularité ou erreur, il fournnit à la première des états trimestriels des crédits de paiement (dépenses ordinaires et dépenses en capital), un état récapitulatif annuel des crédits consommés, des tableaux des effectifs et des vacances d'emplois du Département ministériel contrôlé, des notes particulières sur les risques d'insuffisance de crédits, des études ou analyses concernant, entre autres, les projets de restructuration des Services, de concentration, ou de suppression de certains d'entre eux, enfin et surtout un rapport annuel analysant l'exécution du budget du ministère contrôlé, exposant les résultats de ses opérations et les propositions qu'il a à présenter.

Il doit d'autre part mettre à la disposition de la Cour des comptes toutes les informations utiles aux magistrats chargés d'établir un rapport annuel sur la gestion des Départements ministériels en vue d'une insertion dans le rapport d'ensemble de la Haute Juridiction et de préparer les référés.

De droit ou de fait, le contrôleur participe à un certain nombre de commissions où sa présence est utile voir indispensable. Le contrôleur est, par exemple, membre de droit des commissions spécialisées des marchés. Il est aussi sollicité par les commissions spécialisées du génie civil ou du bâtiment. il participe aussi aux missions de la commission ministérielle de l'informatique et de la bureautique (COMIB) et au comité médical institué auprès de l'administration centrale.

Le contrôleur fait aussi partie de diverses commissions ministérielles spécifiques ou de comités de contrôle comme le conseil de gestion du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Il participe enfin à des groupes de travail animés par la direction du Budget comme par exemple, le comité de refonte de la documentation des contrôleurs ou le goupe de travail traitant de la réforme de la nomenclature.

Le rôle de "conseiller" est le pendant des tâches austères de contrôle. L'instruction de 1924 soulignait que les "contrôleurs doivent être pour les chefs de ces administrations de véritables guides qui, étrangers aux préoccupations particulières des services, les mettent en garde contre les conséquences de certaines décisisons et leur signalent les cas où leur responsabilité peut se trouver mise en cause". A la charnière et de l'administration et de la direction du Budget, le contrôleur peut attirer l'attention sur les défauts, le coût ou le peu d'utilité de certaines mesures nouvelles, faire les remarques de fond et de forme concernant les projets de textes réglementaires, donner son avis sur les moyens de réaliser au meilleur coût les projets envisagés, suggérer des réformes de structures administratives permettant de mieux gérer et de répondre aux exigences de productivité des services administratifs.

La structure bicéphale du ministère des Affaires sociales, composé de deux ministères, six cabinets, deux délégations et de multiples missions n'est pas faite pour faciliter la tâche du contrôle financier. Ce dernier est du reste composé de deux contrôleurs financiers, s'occupant respectivement des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement, d'un contrôleur financier adjoint et de quatre divisions. L'entretien accordé par C.J. Blondel, contrôleur financier chargé des dépenses de fonctionnement, le 17 avril 1989, a permis de définir les perspectives actuelles du contrôle financier.

Le contrôle financier s'oriente aujourd'hui vers un certain allègement du contrôle classique avec la déconcentration et la décentralisation. De plus le contrôle prend une dimension économique croissante. En effet, chargé de contrôler l'application des directives économiques du Budget, le contrôleur financier s'attache tout particulièrement à orienter les services vers des exercices d'économie tendant à réduire l'impasse budgétaire. En outre, le contrôle s'efforce d'accélérer l'informatisation de la comptabilité centrale, dans un souci d'efficacité de la gestion mais aussi pour parfaire les prévisions budgétaires et définir plus précisemment les objectifs. Néanmoins, en aucun cas, il ne s'agit pour le contrôle financier d'évoluer vers un contrôle d'opportunité contraire à la lettre et à l'esprit de la fonction. Il n'en demeure pas moins que le contrôle financier est une institution qui, par son rôle de conseil et sa position d'observateur, joue un rôle dans la conception des orientations budgétaires et administratives.

Le présent fonds du contrôle financier a été versé à la Mission des Archives nationales, en décembre 1987, à la suite du déménagement des services du contrôle financier de la rue de Cambronne vers le ministère des Affaires sociales et de l'Emploi, place de Fontenoy. Ce fonds est dans la réalité le fruit de deux versements effectués à peu de distance, le second étant composé de dossiers versés personnellement par le contrôleur financier, C.-J. Blondel. Cette double origine explique la partition entre des dossiers sériels de contrôle budgétaire et financier et des dossiers particuliers qui ont fait l'objet d'une analyse plus poussée.

Organisme de contrôle, le contrôle financier est à l'évidence et par essence un organisme "récepteur" plus que producteur de documents. En effet, la plus grande partie des dossiers qui composent ce fonds sont des doubles de dossiers d'autres directions et bureaux du ministère des Affaires sociales, en particulier de la direction de l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB). Fallait-il pour autant les détruire sous prétexte d'éliminer les doubles ? La question s'est notamment posée pour les séries très répétitives de conventions d'allocation spéciale du Fonds national de l'Emploi, de contrats de solidarité et de conventions d'études (art. 18-31), qui ne comportent généralement que le visa du contrôleur financier et sa signature et, dans une moindre mesure, pour les dossiers budgétaires composés des documents financiers de la DAGPB. Nous avons néanmoins pris le parti de ne pas nous livrer à des éliminations qui auraient considérablement amputé le fonds, tronqué encore plus la vision de l'activité réelle du contrôleur et rendu incompréhensibles les visa et avis du contrôleur financier dont ces doubles apparents sont en fait les pièces justificatives et en éclairent les motifs et le contexte. C'est donc au titre de pièces justificatives ou de séries témoins que nous avons conservé l'intégralité des dossiers, n'éliminant que les exemplaires multiples des pièces, pour passer de 41 à 37 cartons Dimab.

En tête du fonds ont été regroupés la plupart des dossiers particuliers comportant les trois tomes de la Documentation des contrôleurs financiers, bible du contrôle financier (en cours de refonte), les rapports et référés de la Cour des comptes dont copie est adressée au contrôleur financier, les dossiers concernant les personnels rapatriés d'Outre-Mer, l'aide à l'enfance et les établissements de bienfaisance, le contentieux relatif aux personnels auxquels il convient d'ajouter quelques dossiers faisant l'objet d'une surveillance spéciale qui sont les dossiers des cabinets ministériels afférant aux dotations et frais divers de ces derniers.

A ces dossiers artificiellement regroupés succèdent quatre séries homogènes :

- les dossiers budgétaires

- les conventions d'allocation spéciale et les contrats de solidarité

- les établissements publics nationaux

- la Commission ministérielle de l'Informatique et le groupe interminstériel SAGA

Chacune de ces séries a posé des problèmes spécifiques. Les dossiers budgétaires formaient assûremment une série homogène, mais sans qu'aucun soit véritablement analogue à l'autre, des sous-dossiers existant ici et non là, le classement interne des pièces financières pouvant différer. D'un autre côté, il était assez peu envisageable de donner le détail interne de chaque dossier tant l'impression d'ennuyeuse répétition aurait masqué les différences. Aussi, nous sommes nous contentée de donner la liste et la typologie des sous-dossiers composant l'ossature de chaque dossier, en ne signalant que les lacunes importantes par rapport à ce modèle et les sous-dossiers particulièrement intéressants.

Les conventions d'allocation spéciale et les contrats de solidarité présentaient l'inconvénient d'un classement numérique sans index et donc sans possibilité de retrouver telle ou telle entreprise. Nous avons tourné la difficulté en rassemblant deux collections de bordereaux de transmission où nous avons apposé, quand il n'existait pas, le numéro de la convention ou du contrat face au nom des entreprises, en sorte de composer un index maniable.

Les conventions d'études n'étant pas accompagnées de bordereaux, cet outil n'a pu être confectionné mais le volume peu important ne constitue pas un handicap et elles peuvent être, une à une, rapidement compulsées

Enfin les dossiers des commission et groupe informatique comportaient un grand nombre de rapports dont nous donnons une indication sommaire mais qu'il est aisé de retrouver plus en détail grâce aux ordres du jour des réunions informatiques qui en donnent la liste.

Art 1-3 : Dossiers particuliers du contrôleur financier (1934-1986)

Art 4-16 : Dossiers budgétaires (1968-1983)

Art 17 : Exécution et économies budgétaires, comptabilité départementale (1961-1983)

Art 18-30 : Conventions d'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi, contrats de solidarité (1980-1984)

Art 31-33 : Établissements publics nationaux (Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail, Conseil national d'études supérieures de sécurité sociale, École nationale de la santé publique) (1969-1979)

Art 34-37 : Commission ministérielle informatique, groupe interministériel SAGA (système automatise de gestion administrative) (1973-1981)