NOTE DE PRESENTATION

Les dossiers de procédure administrative relatifs aux aux réquisitions de logement dans le département de la Seine (1950 - 1958)

C 5423 à 5426

Ces dossiers concernant les réquisitions de logement dans le département de la Seine, pour la période qui s'étend de 1950 à 1958. Ils émanent au bureau du Logement qui exerçait ses activités dans le cadre du Ministère de la Reconstruction et du Logement. Ce bureau releva d'abord de la Sous-Direction du Logement qui faisait partie du Service des Affaires foncières, de l'Habitat et du Logement, lui-même compris dans la Direction de l'Aménagement du Territoire. Il en fut ainsi jusqu'en 1956, date à laquelle la Sous-Direction du Logement fut distraite de la Direction de l'Aménagement du Territoire pour être rattachée au Service Juridique et Financier (en 1957 ce Service fut déchargé de ses attributions financières). En 1958, le Ministère, qui avait été pendant un temps un Secrétariat d'Etat, vit ses attributions modifiées et prit la dénomination de Ministère de la Construction ; cela correspondit à un profond remaniement de son organisation. Le bureau du Logement fit alors partie de la Division des Travaux législatifs qui relevait du Service de la Législation et du Contentieux, dans la Direction de la Législation et de la Documentation. Malgré la fréquence de ces changements, le rôle du bureau du Logement resta pratiquement le même pendant toute la période . Ses compétences portaient sur les différents moyens destinés à remédier à la crise du logement, notamment l'occupation effective de tous les locaux d'habitation existants. C'est pour cette raison qu'il était amené à s'occuper des affaires de réquisition de logement.

Le principe, ancien, de la réquisition fut codifié par la loi du 3 juillet 1877 sur l'organisation de la nation en temps de guerre. De caractère militaire, ces réquisitions pouvaient être pratiquées sur les biens meubles et immeubles et ce, uniquement en cas de conflit ou de mobilisation totale ou partielle. Il appartenait au Ministre de la Guerre de déterminer si la situation exigeait le recours à ces mesures. La loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale, tout en donnant au maire la possibilité de pourvoir au logement des familles sans abri, ne lui permettait que de réquisitionner des locaux vacants et non ceux qui étaient simplement inoccupés ou insuffisamment occupés. En dépit de ces restrictions très importantes, la loi de 1884 contenait en germe le principe de la réquisition civile qui apparut plus nettement dans la nouvelle législation sur l'organisation de la nation en temps de guerre, en date 11 juillet 1938. Celle-ci donnait, dans les faits, une extension au droit de réquisition car, outre quelle stipulait que les administrations étaient habilitées à procurer par ce moyen à leurs services et à leurs personnels les locaux qui leur étaient nécessaires, elle permettait une interprétation qui allait dans le sens de la possibilité de réquisitionner au profit des particuliers pourvu que la nécessité de cette mesure fût nettement constatée "pour les besoins du pays". Il appartenait dès lors au Conseil d'Etat d'apprécier cas par cas si cette nécessité se faisait sentir. La guerre fut propice à une large interprétation du texte relativement imprécis de 1938.

En 1945, on décida de mettre un terme à cet état de fait en instaurant une législation destinée à régir les réquisitions au profit des particuliers : c'était l'objet de l'ordonnance du 11 octobre 1945 qui prenait en compte pour la première fois la question de ce type de réquisition en tant que tel. Il s'agissait théoriquement d'une mesure temporaire (sa validité était établie jusqu'au 31 décembre 1948). L'article premier fixait un champ d'application nettement délimité : "Dans les villes où existe une crise grave du logement, des mesures exceptionnelles et temporaires sont prises en vue de réaliser une meilleure répartition des locaux de manière que puisse être réalisée l'installation de ceux qui, en raison de leur travail ou de leur situation de famille, doivent être pourvus d'un logement". Cette ordonnance apportait donc des restrictions par rapport aux pratiques qui avaient vu le jour à la faveur d'une interprétation juridiquement fort large de la loi de 1938.

L'ordonnance stipulait que dans les villes concernées, des services municipaux du Logement seraient créés pour assurer une bonne répartition des logements existants. Ces services seraient assistés par des comités consultatifs. Les préfets, représentants du Ministre, étaient habilités à prononcer les réquisitions mais ils pouvaient déléguer ce droit aux directeurs des services des préfectures chargés de ces questions. Les services municipaux du logement avaient donc pour tâche de proposer les éventuelles réquisitions à l'approbation des préfectures. Paris offrait une exception à ces règles générales puisque le Service du Logement y était départemental (le Comité consultatif étant municipal).

L'ordonnance du 11 octobre 1945 instituait également une liste des personnes susceptibles de se voir attribuer un logement d'office : il s'agissait d'abord des agents de l'Etat, des anciens prisonniers, déportés et des sinistrés. Mais la loi du 2 avril 1945 devait l'allonger très sensiblement : on y ajoutait les familles nombreuses, les couples mariés depuis moins de quatre ans (ce délai étant porté à six et huit ans si le ménage comptait respectivement deux et trois enfants) et les étudiants.

Enfin, le décret du 16 janvier 1947 précisa l'ensemble des dispositio (définition des locaux pouvant être réquisitionnés, déclaration obligatoire des locaux vacants, mise en place d'une procédure plus efficace que celle prévue par l'ordonnance du 11 octobre 1945). Cette législation, prorogée au delà de 1948, fut en vigueur jusqu'en 1954, lorsque la loi du 15 juillet de cette année modifia la procédure instituée par le décret du 16 janvier 1947 en conférant à l'administration des pouvoirs plus importants qui lui permettaient d'agir beaucoup plus rapidement qu'antérieurement (voir plus loin)

Le bureau du logement, qui fut dirigé pendant toute la période par Mlle Blériot, était l'autorité compétente pour étudier les questions relatives à cette législation et à son application. Mais il fut également amené à intervenir directement dans certaines affaires de réquisition qui concernaient uniquement le département de la Seine. En effet, il arrivait relativement souvent que des particuliers qui souhaitaient bénéficier d'une réquisition présentassent directement leur demande à l'administration centrale au lieu de se mettre en rapport avec le Service du Logement de la Préfecture de la Seine. Dans ce cas, le bureau du Logement du Ministère menait la procédure et décidait s'il y avait lieu ou non de prononcer une réquisition. Lorsque sa décision était positive, il confiait à la Préfecture le soin d'en assurer l'exécution. Pour l'accomplissement de cette tâche, le bureau du Logement recevait l'aide de la Préfecture qui lui détachait deux contrôleurs du logement chargés de faire les enquêtes qu'il diligentait avant de statuer sur la possibilité d'une réquisition. Ce genre d'intervention de l'administration centrale dans des affaires qui n'auraient dû intéresser que la Préfecture de la Seine, sans être réellement exceptionnelle, n'en avait pas moins un caractère relativement rare. Les dossiers dont il est question ici rendent compte de l'activité du bureau du Logement et des relations qu'il entretenait avec la Préfecture de la Seine à ce sujet.

Ils portent la marque "affaire terminée" et sont affectés d'un numéro qui correspond à celui de la dernière pièce émise par l'administration à propos de l'affaire concernée au moment où celle-ci a trouvé sa conclusion. D'ensemble présente une certaine homogénéité. Chaque dossier contient les documents relatifs à une demande faite par un particulier pour bénéficier d'une réquisition depuis le moment où la demande est formulée jusqu'au terme de la procédure. C'est pourquoi, outre le numéro évoqué plus haut, il est revêtu du nom de la personne qui a postulé à une réquisition. Il est fréquent que pour un même bénéficiaire l'administration ait envisagé successivement plusieurs possibilités de réquisition avant d'être en mesure de donner satisfaction au demandeur, ou éventuellement de devoir constater un échec. Il arrive également que le bénéficiaire ait renoncé à son droit après avoir trouvé une autre solution à ses difficultés de logement.

Cependant, il existe aussi des cas (un sixième du total) où le dossier correspond non pas à la procédure ou aux procédures engagées au profit d'une personne, mais à une enquête faite par un contrôleur à une adresse donnée. Cela concerne soit un local dont l'administration a pensé qu'il pourrait constituer une "ressource" (terme employé dans les documents), une sorte de réserve qui serait éventuellement affectée par la suite, soit un local considéré comme étant insuffisament occupé (sans pour autant qu'une réquisition y soit réalisable) et par conséquent assujetti à une taxe particulière ("tax de compensation sur les locaux insuffisamment occupés") établie par l'ordonnance du 11 octobre 1945, qui relevait précisément du bureau du Logement. En outre, quelques dossiers du premier type ( . portant le nom d'un particulier) n'ont qu'une relation indirecte avec des affaires de réquisition. Il en est notamment ainsi des dossiers de Montsabert (36749) et Witz (48457) dans le deuxième cas il s'agit de pièces concernant la carrière de l'un des deux contrôleurs détachés par la Préfecture de la Seine et chargés de procéder aux enquêtes prescrites par le bureau du Logement). On trouve également un dossier d'un grand intérêt sur l'ensemble du problème du logement des par lementaires d'Outre-Mer entre 1947 et 1951. On y découvre des informations sur les idées des administrateurs à propos de ce qu'il aurait convenu de faire pour les représentants des colonies françaises dans cette époque de tension. i.e

Les dossiers relatifs aux affaires de réquisition au profit d'un particulier contiennent généralement les pièces suivantes :

- lettre du demandeur exposant sa situation et indiquant l'adresse d'un local qu'il pense pouvoir être réquisitionné , accompagnée éventuellement de formulaires administratifs qui justifiaient de sa qualité de prioritaire pour une réquisition.

- formulaire d'enquête établi par un contrôleur du logement qui s'était rendu à l'adresse indiquée par le demandeur afin de constater si le local signalé par celui-ci était effectivement vacant ou inoccupé et pouvait être réquisitionné. Le contrôleur visitait les lieux et recueillait toutes les informations sur les personnes qui étaient censés y habiter, cherchant surtout à savoir si ce local n'était par pour eux une résidence secondaire. Il veillait à indiquer les consommations d'eau, de gaz et d'électricité. A la fin de son rapport d'enquête il indiquait les conclusions qu'il tirait de sa visite. Celui-ci était ensuite soumis au chef du bureau du Logement (Mlle Blériot) qui indiquait la décision à prendre. S'il apparaissait que la réquisition était impossible, on en avisait le demandeur par lettre signée de Mlle Blériot.

- lorsqu'il semblait, au vu de l'enquête, que la réquisition devait être réalisée, la décision était transmise au Service du Logement de la Préfecture qui en avertissait le prestataire et le bénéficiaire (les pièces relatives à cette partie de la procédure ne figurent pas dans les dossiers).

- la nouvelle procédure instaurée en 1954 était plus rapide et donnait davantage d'importance à l'action de l'administration centrale. En effet, selon la nouvelle législation, si au cours de sa visite le contrôleur estima le local inoccupé, il y affichait un préavis de réquisition indiquant l'imminence d'une attribution d'office et invitant les personnes détentrices du local à prendre contact au plus vite avec le bureau du Logement pour formuler leurs objections éventuelles (les dossiers comportent alors un double du préavis de réquisition ou un certificat d'affichage de ce préavis ou le formulaire contenant les objections des personnes concernées). Ces objections étaient le plus souvent appuyées par divers documents destinés à prouver que le local était bien occupé (témoignages de voisins, de médecins traitants, d'employeurs, etc...).

- lorsque le détenteur du local habitait en province, le bureau du Logement demandait à la préfecture du lieu où il se trouvait de mener une enquête sur lui afin de déterminer s'il s'y trouvait de façon permanente (d'où lettre à ladite préfecture et réponse de celle-ci).

- si la réquisition était prononcée, le bénéficiaire devait se mettre en relation avec le prestataire pour une installation amiable (la nécessité de cette formalité n'était pas nettement indiquée dans le décret du 16 janvier 1947, elle le fut dans la loi de 1954). Lorsque cette tentative d'installation amiable était infructueuse, le bénéficiaire en avisait les autorités qui décidaient une ouverture d'office par un commissaire de police (lettre de transmission, ordre du Service du Logement de la Préfecture de la Seine). Le bureau du Logement était avisé de ce genre de difficulté car un contrôleur devait participer à l'opération d'ouverture (lettre du chef du Service du Logement de la Préfecture de la Seine au bureau du Logement indiquant qu'il allait faire appel à la force publique).

- à l'issue de l'installation, le contrôleur visitait à nouveau le local réquisitionné afin de s'assurer que le bénéficiaire remplissait bien ses engagements à l'égard du prestataire, particulièrement le paiement de l'indemnité d'occupation qu'il devait lui verser (parfois un engagement de versement de l'indemnité par le bénéficiaire se trouve dans le dossier). Cette nouvelle enquête donnait lieu à l'élaboration d'un nouvau rapport.

- enfin, à l'expiration de la mesure de réquisition, le préfet en prononçait la levée et en avisait le bureau du Logement qui en prenait acte, fermant ainsi le dossier.

Ainsi se déroulait la procédure que reflête un dossier type. Cependant il faut signaler que ce n'est là qu'un modèle et que très souvent l'affaire trouve une conclusion plus rapide ; ceci pour plusieurs raisons :

- le demandeur n'a pas droit à une réquisition : le bureau du Logement l'en avise par lettre.

- l'enquête du contrôleur ou les objections présentées par les détenteurs du local signalé font apparaître qu'il n'est pas réquisitionnable ; là encore le bureau du Logement le signale au demandeur.

- le demandeur trouve une autre solution pour se loger et renonce à ses droits : il prévient le bureau du Logement ou le Service du Logement de la Préfecture, suivant l'état d'avancement de la procédure. Si c'est la Préfecture qui est informée, elle en rend compte au bureau du Logement, comme chaque fois qu'elle est amenée à modifier le sens des décisions prises par le bureau du Logement.

Inversement, comme cela a été indiqué plus haut, plusieurs procédures peuvent être tentées pour un même demandeur, et donc figurer dans le même dossier (dans quelques cas très rares deux dossiers ont été ouverts), mais d'autres facteurs de complexité peuvent exister, notamment celui d'un doute de l'administration sur le caractère effectif ou non de l'occupation du local soit que les personnes qui sont censées y résider se hâtent d'y revenir, soit que leurs objections exigent d'être étudiées . S'il en est ainsi le contrôleur fait une contre-enquête (d'où un nouveau formulaire d'enquête).

La mission des Archives nationales au Ministère de l'Urbanisme et du Logement conserve d'autres dossiers relatifs aux réquisitions de logement des dossiers de contentieux et des dossiers qui se rapportent essentiellement à des enquêtes, du même type que celles dont il a été question plus haut mais qui ne comportent pas de documents à propos des phases de la procédure postèrieures à l'enquête du contrôleur et éventuellement à l'exposé des objection des détenteurs du local signalé par le demandeur. Les affaires évoquées dans la première sorte de dossiers intéressent l'ensemble de la France, les autres uniquement le département de la Seine. Ces derniers dossiers forment en fait un ensemble de base dont ceux évoqués ici ont été distraits (certains formulaires d'enquête des dossiers abordés dans cette note portent en haut à droite, des numéros qui correspondent à des lacunes dans l'ensemble de base En revanche, il n'a pas été possible de constater de correspondance entre les dossiers abordés ici et ceux qui contiennent des affaires de contentieux ce qui est logique dans la mesure où les premiers concernent des "affaires terminées".

Afin de traiter ces documents on a respecté l'ordre originel, ordre croissant des numéros de dossiers, qui est en même temps l'ordre chronologique de la fermeture des dossiers puisque les numéros qui leur ont été affectés sont ceux des pièces qui les closent. On a rétabli cet ordre croissant lorsqu'il avait été bouleversé, ce qui était assez souvent le cas On a éliminé les nombreux doubles ainsi que certaines pièces de transmission qui n'apportaient pas d'éléments pour la connaissance des affaires. Cependant il a fallu lire attentivement la grande majorité de ces pièces de transmission car elles étaient bien souvent indispensables à la compréhension des procédures. Ces différentes opérations ont permis de réduire très sensiblement le volume total (un peu plus de 50%). Enfin, on a jugé utile de réaliser une table alphabétique qui indique la concordance entre les noms des demandeurs de réquisitions (ou de renseignements à leur sujet ainsi que les quelque cas particuliers dont il a été question plus haut) et les numéros des dossiers dans lesquels figurent les documents relatifs aux procédures engagées pour eux. Cet instrument permet notamment de savoir si un même demandeur n'apparaît pas pour une autre affaire dans les deux autres catégories de dossiers évoquées par ailleurs. Des recoupements entre les trois types de sources semblent en effet profitables, par exemple pour apprécier l'efficacité des procédures et effectuer des études quantitatives à leur sujet.

L'intérêt de ces dossiers réside dans le fait qu'il rendent compte d'une procédure où interviennent à la fois l'administration centrale et la Préfecture du département de la Seine (bien que des documents essentiels issus de la Préfecture n'y figurent pas toujours). Ils donnent également une illustration de l'importance des pouvoirs accordés à l'administration dont les droits d'inquisition et de décision peuvent présenter un caractère arbitraire dans certaines circonstances. Un autre point remarquable est que l'on s'appuie sur la "dénonciation" par les particuliers pour trouver les locaux susceptibles d'être réquisitionnés (laissant ainsi le champ libre à la malveillance), au point que l'on s'abstient pratiquement d'agir si le demandeur ne fournit pas les renseignements nécessaires. Cela montre bien, indirectement, le peu d'efficacité des mesures qui prescrivaient la déclaration obligatoire des logements vacants et le peu d'informations fiables dont on devait disposer.

A cet intérêt pour l'histoire de l'administration et du droit administratif s'ajoute celui de données précises sur les conditions de logement au cours d'une période de crise dans ce domaine. Celles-ci apparaissent notamment dans les formulaires d'enquête ainsi que dans les lettres des particuliers qui demandent à bénéficier d'une réquisition. Bien que ces derniers puissent être enclins à donner une image quelque peu pessimiste de leurs situations, il n'en reste pas moins que leurs lettres sont autant de témoignages sur la crise.

On peut aussi considérer l'attitude des personnes qui détiennent, à titre de propriétés ou de locations, les locaux réquisitionnés ou pouvant l'être Rares sont ceux qui acceptent de perdre temporairement la jouissance des logements dont ils disposent, sans réagir, avec vigueur dans certains cas. D'autant que la manière dont ces logements sont signalés ne manque pas d'occasionner des appréciations parfois erronées sur la possibilité de réquisitionner, bien que les contrôleurs prennent toutes les précautions pour éviter ce genre de mécomptes. En tout état de cause, les objections, voire les protestations de ces particuliers - outre qu'elles mettent en lumière leurs rapports avec une administration jugée volontiers inquisitrice et tatillonne- font apparaître des cas d'une diversité beaucoup plus grande que l'on pourrait le penser a priori.

Ces dossiers donnent donc un aperçu de la crise du logement et d'un des moyens utilisés pour y remédier, mais également de la façon dont elle était ressentie à l'époque (on voit d'ailleurs dans quelques dossiers des coupures de presse relatives à ces problèmes). C'est l'intérêt de l'ensemble, mais aussi la diversité des réalités que reflètent ces documents qui a conduit à conserver toutes les pièces importantes des dossiers plutôt que de recourir à d'autres méthodes, comme celle de l'échantillonnage par exemple. Les mêmes motifs conduisent à estimer que ces dossiers devront être conservés sans qu'une révision intervienne à moyen ou à long terme.

Le délai retenu pour la libre consultation de ces dossiers est de 60 ans (aux termes de l'article 3, titre II de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives). Ils contiennent en effet des informations sur la vie privée des personnes. Toutefois, il serait souhaitable que des dérogations soient accordées à des chercheurs qui offriraient toutes garanties de sérieux et qui prendraient l'engagement de ne pas révéler les identités des personnes concernées. Une restriction s'impose cependant pour le dossier n° 48457 (Witz, voir plus haut) qui est assimilable à un dossier de personnel (communicabilité de 120 ans à compter de la date de naissance de l'intéressé). Pour ce qui est des personnes concernées à quelque titre que ce soit par les pièces contenues dans ces dossiers, qui demanderaient à les consulter (cas improbable) suivant les règles établies par la loi du 17 juillet 1978 sur les mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, la recherche du dossier pourra être menée à bien grâce à la table de concordance, en annexe, les conditions de communication étant fixées par les autorités compétentes.

BIBLIOGRAPHIE

Les ouvrages à consulter sont les mêmes que ceux cités dans la note de présentation relative aux dossiers d'enquête (note réalisée par M. Laurent Morelle). On soulignera l'intérêt de l'ouvrage de Maurice Fabre : . Paris, Editions Cujas, 1947 ; 142 pages, in-8°. Ce livre offre un comentaire, très précieux pour le chercheur, de deux des textes qui régissaient les réquisitions. Il reste que l'étude des journaux officiels est absolument indispensable pour la connaissance de l'évolution de la législation. Les réquisitions pour le logement (L'ordonnance du 11 octobre 1945 Le décret du 16 janvier 1947)

SOURCES COMPLEMENTAIRES

Il s'agit essentiellement des autres dossiers conservés par le service, dont il a été question plus haut. Il serait également bon de consulter les grands journaux de la presse parisienne qui ont publié de nombreux articles sur les réquisitions de logement dans la capitale. Il faut toutefois remarquer que la procédure ordinaire était menée à bien par le Service du Logement de la Préfecture de la Seine et que par conséquent les articles relatifs à des affaires traitées par le bureau du Logement ne peuvent que former une masse relativement limitée.

Art 1-4 (C 5423-5426) : Dossiers de procédure administrative relatifs aux réquisitions de logement dans le département de la Seine