De novembre 2005 à avril 2007, David Frapet, doctorant en histoire des institutions publiques à l'université de Lyon III, sous la direction du professeur David Deroussin, a inventorié, mandat de paiement par mandat de paiement, le contenu des cartons O/4/1329 à O/4/2375 contenant les dépenses par exercice annuel de 1830 à 1848 dans les bâtiments de la Couronne. Ce dépouillement a été effectué en suivant l'inventaire réalisé par Brigitte Labat-Poussin en 1993. David Frapet a réalisé ce travail pour les besoins de sa thèse de doctorat, intitulée « Les politiques publiques menées en faveur des monuments français par les Chambres et par le Roi, sous la monarchie de Juillet ».

Pour parvenir à une présentation cohérente de ce dépouillement exhaustif, contribution à la recherche historique sur la monarchie de Juillet et l'orléanisme en général, et suivre fidèlement l'inventaire de B. Labat-Poussin, David Frapet a présenté les résultats de son travail par cote. Chaque mandat de paiement a fait l'objet d'un relevé, en reprenant quatre critères essentiels : 1°) le corps de métier engagé ; 2°) la somme dépensée par la Liste civile ; 3°) le lieu des travaux ; 4 °) la date du mandatement effectif de ces travaux en vue de leur paiement. Ces mandats de paiement de travaux dans les bâtiments et résidences de la Couronne sont souvent accompagnés de mémoires des travaux, composés de liasses de procès-verbaux, appelés « attachements ». Lorsque cela a été possible, la nature des travaux a été détaillée, ainsi que leur localisation à l'intérieur des résidences royales.

La Liste civile est une institution qui date de la Révolution anglaise de 1688. La création d'une Liste civile en France constitue une victoire significative du pouvoir législatif sur l'exécutif. C'est la séance de l'Assemblée nationale du 7 octobre 1789 qui introduit en France le concept de « Liste civile ». Le 2 janvier 1790, le marquis de Montesquiou présente, au nom du comité des Finances, un rapport dans lequel il propose d'accorder à Louis XVI, alors « roi des Français », une somme annuelle de 20 millions de francs pour couvrir les frais de fonctionnement de ce dernier et de la famille royale. Le 9 juin, l'Assemblée vote finalement une somme de 25 millions, sur demande de Louis XVI. Deux décrets des 26 mai et 1er juin 1791 achèvent le dispositif, en incorporant dans la Liste civile du Roi des maisons, bâtiments, forêts, domaines et palais, qui formeront, jusqu'à la chute de Napoléon III en 1870 (après quelques évolutions), la dotation immobilière de la Couronne. Cette apparition d'une « dotation immobilière de la Couronne », incluant notamment le Louvre et les Tuileries, était une façon élégante d'intégrer une partie de l'héritage monarchique ancien dans la nouvelle monarchie constitutionnelle. Mais ce fragile équilibre entre le législatif et l'exécutif, né d'un compromis boîteux entre les concepts de souveraineté du peuple et de droit divin, ne survit pas à la fuite hors de France de Louis XVI en juillet 1791. La Liste civile disparaît de l'espace institutionnel français entre 1792 et 1804.

En 1804, Napoléon Ier devient empereur des Français. Avec Napoléon Ier, la Liste civile renaît de ses cendres, illustrant bien en cela l'essence monarchique du nouveau régime. Le sénatus-consulte du 30 janvier 1810 reconduit les 25 millions annuels et traite uniquement de la dotation immobilière. Le législateur de 1810 veut donner à la dotation immobilière de la Liste civile un caractère « éternel » : si la dotation pécuniaire peut être modifiée au début de chaque règne, la dotation immobilière, elle, est intangible. La dotation immobilière de la « Couronne » (c’est-à-dire de l’Empire) de Napoléon s'étendit bien au-delà des palais nationaux (Louvre, Tuileries, Fontainebleau, Compiègne, Saint-Cloud, Versailles, Meudon...), pour s'enrichir des palais provenant des conquêtes napoléoniennes. La Liste civile de Napoléon posséda un moment des palais au Piémont, à Rome, Florence, Amsterdam, Haarlem ou Utrecht : empereur des Français, Napoléon était également roi d'Italie. Le sénatus-consulte du 30 janvier 1810 consacre également l'inaliénabilité, l'imprescriptibilité et l'insaisissabilité des biens de la Couronne. Enfin, ce sénatus-consulte crée le « domaine extraordinaire », qui se compose des « biens mobiliers et immobiliers que l'Empereur, exerçant le droit de paix et de guerre, acquiert par des conquêtes ou des traités, soit patents, soit secrets » et consacre l'existence d'un « domaine privé du souverain », qui permet à ce dernier d'acquérir des biens, par voie de donation, de succession et à titre onéreux, selon les règles du Code Civil. Ce sera le « domaine extraordinaire », qui financera en très grande partie les travaux d'entretien et de restauration des bâtiments de la Couronne, ainsi que les dépenses d'ameublement desdites résidences royales.

La loi de Liste civile du roi Louis XVIII date du 8 novembre 1814. Le projet de loi émane officiellement du député de l'Aisne Delhorme. Le symbole est fort : il s'agit de montrer que la Liste civile a bien été l'œuvre des Chambres et qu'une véritable monarchie constitutionnelle a succédé à l'Empire despotique. L'article Ier de cette loi reconduit les dispositions des décrets des 26 mai et 1er juin 1791. L'article 3 reprend dans la dotation immobilière de la Couronne la totalité des palais, maisons, domaines et forêts de l'ancienne Liste civile de Napoléon. Toutes les dispositions juridiques de la Liste civile de l'Empereur sont maintenues (inaliénabilité, imprescriptibilité, insaisissabilité...). Aux termes de l'article 18, Louis XVIII peut posséder un domaine privé, mais à condition que les biens particuliers du prince qui accède au Trône, ainsi que la partie du domaine privé dont le roi n'aura pas disposé de son vivant, seront réunis au domaine de l'État. C'est le retour au principe de la « dévolution » (selon lequel le monarque s'identifie avec l'État), qui avait disparu dans le sénatus-consulte du 30 janvier 1810. Les « ultra-royalistes » de la chambre des Députés ont ainsi restauré les principes monarchiques séculaires. Les princes et princesses de la famille royale percevront une dotation en monnaie qui leur tiendra lieu d'apanage. Il s'agit là, fait intéressant, de la confirmation, par la chambre des Députés de Louis XVIII, des dispositions contenues dans le décret du 21 décembre 1790 portant abolition des apanages territoriaux. Louis XVIII percevra chaque année 25 millions pour ses dépenses de fonctionnement, y compris celles de sa « Maison civile ». La dotation immobilière reste inchangée par rapport à celle de Napoléon, à l’exception des palais et domaines des territoires perdus par Napoléon après son abdication en avril 1814.

La loi de Liste civile de Charles X date du 15 janvier 1825. Elle ne marque aucune rupture avec le passé. Composée seulement de cinq articles, elle reprend implicitement tous les mécanismes juridiques stipulés dans les décrets des 21 décembre 1790, 26 mai et 1er juin 1791, renforcés par le sénatus-consulte du 30 janvier 1810 et la loi de Liste civile de Louis XVIII du 8 novembre 1814. La somme annuellement versée de 25 millions est maintenue, ainsi que l'intégralité de la dotation immobilière de la Couronne. La dotation des princes et princesses de la famille royale descend de 9 à 7 millions annuels. Ce fut surtout l'article 4 de cette loi du 15 janvier 1825 qui fut le plus commenté, puisqu'il restituait à la famille d'Orléans ce qui restait de son apanage territorial, contre les dispositions maintenues du décret du 21 décembre 1790 : « Les biens restitués à la branche d'Orléans, en exécution des ordonnances des 18 et 20 mai, 17 septembre et 7 octobre 1814 et provenant de l'apanage constitué par les édits des années 1661, 1672, 1692 à Monsieur, frère du roi, pour lui et sa descendance masculine, continueront à être possédés aux mêmes titres et aux mêmes conditions par le chef de la branche d'Orléans, jusqu'à extinction de sa descendance mâle ; auquel cas, ils feront retour à l'État ». Il s'agissait en fait, à travers cette loi sur la Liste civile, de légaliser définitivement les ordonnances royales de 1814 qui avaient rendu au duc d'Orléans l'ancien apanage de sa Maison (et donc le Palais-Royal), en contradiction flagrante avec le décret du 21 décembre 1790. Signalons, comme exemple de l'activité de la Liste civile de Charles X, l'achat à l'étranger de collections d'antiquités égyptiennes et l'aménagement au Louvre de plusieurs galeries du « musée Charles X ».

Les 27, 28 et 29 juillet 1830 éclatent à Paris trois journées insurrectionnelles qui conduisent à la substitution, sur le trône de France, de la dynastie d'Orléans à celle des Bourbons. C'est le début de la monarchie de Juillet, qui marque l'arrivée au pouvoir de la bourgeoisie et du parlementarisme libéral. Le 9 août 1830, Louis-Philippe d'Orléans prête serment devant les parlementaires. La loi de Liste civile de Louis-Philippe d'Orléans date du 2 mars 1832. Un premier projet de loi, déposé le 15 décembre 1830 sous le gouvernement de Jacques Laffitte, ne fut jamais concrétisé. Le second projet de loi déposé à la chambre des Députés le 4 octobre 1831, fortement amendé par la représentation nationale, aboutira en revanche au vote de la loi de Liste civile de Louis-Philippe du 2 mars 1832. Elle porte profondément les stigmates des très durs débats qui se déroulèrent à la chambre des Députés entre le 4 et le 14 janvier 1832. Pour la première fois, une loi de Liste civile est votée avec difficulté : sur 366 votants, il se trouve 259 députés pour voter en faveur de la loi et 107 pour voter contre (avec une majorité absolue de 184 voix). Le résultat de ce vote est publié dans le Moniteur universel du 15 janvier 1832 (n° 15, p. 135). La Chambre des Pairs ne modifiera pas le « projet » voté par les députés. Les nouveaux parlementaires de la monarchie orléaniste, soucieux de favoriser l'émergence d'un pouvoir législatif fort et de soumettre le pouvoir royal aux exigences du gouvernement libéral, réduisirent la dotation pécuniaire du nouveau roi des Français à 12 millions par an, à laquelle il convient d'ajouter 1 million annuel pour le Prince royal. Aucune dotation n'était prévue pour les princes et princesses de la famille royale. La dotation immobilière fut également amputée d'un nombre considérable de palais, de domaines et de forêts. Les châteaux de Rambouillet, de Strasbourg, de Bordeaux et de Saint-Germain furent ainsi sortis de la Liste civile de Louis-Philippe, et plusieurs millions annuels de revenus furent perdus par la distraction de nombreuses forêts, domaines productifs, fermes et terres agricoles. En revanche, Louis-Philippe pouvait se féliciter d'avoir sauvé son apanage (et donc le Palais-Royal), en parvenant à le faire intégrer au domaine de la Couronne. Enfin, Louis-Philippe, qui avait prévu de grosses difficultés quant au vote de sa loi de Liste civile, avait sauvé son domaine privé par la donation de la nue-propriété de ses biens à ses enfants et à sa sœur le 7 août 1830. L'esprit de juillet 1830 était tout entier contenu dans la Liste civile de Louis-Philippe.

Le caractère d'une structure administrative comme la Liste civile fut éminemment atypique : cette administration échappait à tout contrôle externe, n'avait de comptes à rendre ni au Parlement, ni à l'électeur, ni même à la Cour des comptes. La Liste civile constituait une anomalie dans un régime constitutionnel comme la monarchie de Juillet. Pourtant, force est de reconnaître qu'entre 1830 et 1848, la Liste civile fut un instrument puissant au service des politiques royales (bienfaisance, promotion des arts, des lettres et des sciences, représentation extérieure de la puissance royale, etc.). Construite comme un ministère, avec ses directions fonctionnelles, son budget, ses services, ses personnels, la Liste civile constituait le dernier carré du pouvoir royal dans la France constitutionnelle de l'après-juillet 1830. Louis-Philippe organisa sa Liste civile sensiblement comme l'avait fait Charles X. Bien entendu, les directions qui rappelaient l'absolutisme disparurent de l'organigramme et le personnel fut réduit.

L'organigramme de la Liste civile devient définitif à partir de la seconde moitié de 1832 : dirigée par un Intendant général, la Liste civile est organisée en trois pôles, qui se déclinent en 17 directions. Le pôle Commandement, en premier lieu, s'articule autour de l'Intendance générale, du cabinet de l'Intendant général, de la division Centrale, du Conseil et de l'intendant général honoraire. Le pôle Comptable, ensuite, s'articule autour du Trésor de la Couronne, de la direction de la Comptabilité générale, de la direction des Dépenses des bâtiments, de la conservation du Mobilier de la Couronne, de la conservation des Forêts de la Couronne, du conseil de la Liste civile et de la direction des Domaines et du contentieux. Le pôle Arts, lettres et manufactures, enfin, s'articule autour de la direction des Musées royaux, de la direction des Manufactures royales (Sèvres, Gobelins, Beauvais) et de la direction des Bibliothèques de la Couronne. Notons que la direction des Dépenses des bâtiments de la Couronne constituait une pièce maîtresse dans la mise en œuvre des politiques artistique et architecturale.

La Liste civile est dirigée par des fidèles du monarque, tous spécialistes dans leur domaine d'activité. Le comte de Montalivet dirigera la Liste civile pendant douze des dix-sept années du règne orléaniste. L'étude des mandats de paiement a permis de reconstituer les différentes étapes comptables suivies par la direction des Dépenses des bâtiments de la Liste civile pour engager et liquider une dépense. Les « attachements » sont des suites de procès-verbaux de travaux effectués par corps de métiers dans un bâtiment donné. Une fois réunis, ces attachements sont enliassés et appelés « mémoires ». À la fin du mémoire des travaux, qui consacre une ligne à chaque dépense, on trouve la somme finale due à l'entrepreneur. Ces « mémoires » sont joints aux mandats de paiement. Huit niveaux d'intervention se succèdent dans le processus administratif, pour régler la dépense à l'artisan :

1°) L'inspecteur certifie que les travaux ont bien eu lieu là où l'artisan déclare les avoir faits et qu'ils ont été exécutés à telle époque, dans tel bâtiment de la Couronne. Cette certification est datée. L'inspecteur ne se préoccupe que de la réalité de l'exécution des travaux, en aucun cas de la partie comptable ;

2°) L'architecte certifie par sa signature qu'il a vérifié et proposé de régler la somme demandée, exprimée en francs ;

3°) Le vérificateur-expert des bâtiments du Roi certifie la vérification, sur place et sur attachements, des travaux mentionnés dans le mémoire. La plupart du temps, cet intervenant procède à des révisions de calculs et de quantités (matériaux, superficies, etc.). Il certifie ensuite à nouveau la période au cours de laquelle les travaux ont été faits. Le vérificateur-expert des bâtiments du Roi apparaît donc comme un supérieur « fonctionnel » de l'inspecteur. Cette intervention du vérificateur peut avoir lieu jusqu'à deux ans après la seconde étape ;

4°) Le comité consultatif des Bâtiments de la Couronne examine le mémoire et la révision des calculs proposée par le vérificateur-expert, puis arrête définitivement le montant de la somme à décaisser. Cette phase du processus peut intervenir jusqu'à 4 ans après la troisième étape ;

5°) Le directeur des Bâtiments de la Couronne - Godard-Dubuc sous la monarchie de Juillet - signe l'ensemble de ces documents, souvent quelques mois après l'intervention du comité consultatif des bâtiments de la Couronne.

Ce sont donc cinq autorités qui certifient le mémoire. C'est alors qu'intervient la phase finale du paiement de son dû à l'artisan. Trois autorités interviennent à nouveau dans cette phase ultime du processus comptable. Au vu du mémoire des travaux, le mandat de paiement émis par le directeur des Bâtiments de la Couronne, est visé par :

6°) Le directeur de la Comptabilité générale ;

7°) Le trésorier de la Couronne ;

8°) L'intendant général de la Liste civile (en titre ou par intérim) arrête définitivement le montant à payer et, par là même, signe l'ordre final. À partir du moment où l'Intendant général a apposé sa signature au bas du mandat de paiement, les événements vont très vite : le dossier est retransmis au trésorier de la Couronne, au Louvre, qui rédige les dernières formalités nécessaires à l'artisan pour venir encaisser les sommes qui lui sont dues.

L'artisan reçoit alors une « lettre d'avis », l'informant que l'intendant général de la Liste civile a délivré un mandat de telle somme, en francs, en sa faveur et qu'il dispose d'un délai de cinq jours pour se présenter à la caisse du Trésor de la Couronne, pour percevoir son argent. Cette lettre d'avis doit être signée par le directeur de la Comptabilité générale de la Liste civile.

Ce long processus administratif et comptable implique les grandes directions financières de la Liste civile. Ce système, assis sur huit niveaux de contrôle mutuel, réduisait considérablement les risques d'oubli ou de perte d'une pièce comptable. Personne n'avait véritablement le pouvoir décisionnel dans une telle construction et, si la longueur du circuit était très protectrice des intérêts de la Liste civile, elle pouvait en revanche se révéler très pénible pour les artisans, qui attendaient leur argent parfois plus de … dix ans !

4. Présentation du contenu.

Les archives de la direction des Bâtiments de la Couronne sont essentiellement des documents comptables. La partie la plus intéressante pour la recherche est celle de la comptabilité annuelle des dépenses, cotée O/4/1329 à O/4/2375 : dans la mesure où les archives administratives ont disparu, ces documents seuls permettent de reconstituer l'organisation de la Maison du Roi à travers les dépenses de ses différents services. Au premier abord, les mandats de paiement apparaissent comme des documents austères. Pourtant, au-delà de leur caractère comptable, ces mandats se révèlent vite riches d'intérêts pour l'historien. En effet, ils permettent d'identifier des membres du personnel, dont les dossiers ont disparu dans les tourments historiques du XIXe siècle. Pour celui qui sait « les faire parler », ces mandats se révèlent une source très intéressante pour l'étude de la vie administrative (circuits suivis pour mandater une dépense, intervenants durant le processus de paiement, organisation de la Maison du Roi à travers l'étude de ses dépenses), de la vie artistique et culturelle (paiement des artistes, achats de meubles, subventions à des spectacles, achats de livres pour les bibliothèques royales, achats de tableaux aux Salons), de la vie de la Cour (dépenses de bouches, achats de bijoux, dépenses de banquets, frais de déplacements, organisations de réceptions officielles, etc.).

Enfin, ces documents comptables renseignent sur les priorités du Roi dans le domaine de la bienfaisance. Les mandats de paiement relatifs à des versements de « secours » à des personnes en difficulté ou totalement indigentes réservent souvent des surprises : la sous-série O/4 contient des mandats de paiement de secours à des dames de la noblesse (ruinée) ou à des veuves de hauts fonctionnaires du régime. Mme Labat-Poussin emploie une belle phrase : « Ces mandats ont la sécheresse de la comptabilité, mais ils en ont aussi la rigueur ». La rigueur de l'historien, bien évidemment.

Le dépouillement des mandats de paiement des dépenses par exercice annuel de la section des bâtiments (O/4 1329-O/4/2375) permet de suivre quotidiennement, sur la quasi-totalité du règne, les travaux de construction, de restauration ou tout simplement d'aménagement dans les grandes résidences royales propriétés de la Couronne : galerie des Batailles ou salle des Croisades du musée de Versailles, galerie Henri II de Fontainebleau, salle de spectacles du palais de Compiègne... et même ruines du château de Coucy. Leur étude permet également de lister plusieurs artisans, avec leur adresse, qui travaillaient pour la Liste civile : Roussel en serrurerie, Ouachée en maçonnerie, Jacob Desmalter en menuiserie, Alasia en fumisterie, Delafontaine en plomberie, Abel de Pujol en peinture d'art, pour ne citer qu'eux. Des mandats sont également souvent établis à l'ordre de très grands architectes, comme Nepveu à Versailles ou Dubreuil à Fontainebleau.

Dans la sous-série O/4, la section des dépenses par exercice annuel relative aux travaux dans les bâtiments de la Couronne (O/4/1329-O/4/2375) représente 241 articles sur 1047. Il est permis d'avancer un nombre de mandats oscillant entre 17 et 19 000.

David Frapet, 2010.