Inventaire d'archives : Secrétariat général du Gouvernement. Archives de la Mission interministérielle de coordination de la réforme des services...
Titre :
Secrétariat général du Gouvernement. Archives de la Mission interministérielle de coordination de la réforme des services déconcentrés de l’État (2014-2021)
Contenu :
Le répertoire suivant décrit les dossiers des deux coordonnateurs nationaux de la réforme des services déconcentrés de l’Etat, Jean-Luc Névache puis Claude Kupfer, et de la Mission interministérielle de coordination chargée de les assister, connue sous l’acronyme MICORE, rattachée au Secrétariat général du gouvernement (SGG).
Il comprend aussi les dossiers de Claude Kupfer lorsque ce dernier a occupé la fonction de chargé de mission auprès du SGG chargé de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat, de février 2017 à juillet 2019, période de mise en sommeil de la MICORE.
Très riche et foisonnant, ce versement permet de suivre l’ensemble des activités de la MICORE, au-delà des vicissitudes liées à ses deux périodes d’activités officielles, les dossiers montrant la persistance du suivi des différents aspects de la réforme par Claude Kupfer pendant l’intervalle de 2017 à 2019. Divisé en quatre parties de très inégale importance, il constitue ainsi une source de premier ordre sur le processus de réforme des services territoriaux lancé sous le gouvernement de Manuel Valls.
Une courte première partie se compose du minutier chronologique de la correspondance à la signature de Jean-Luc Névache, pour les années 2015 et 2016. Il comprend également quelques pièces à la signature de Manuel Valls, Premier ministre. Malgré son volume restreint et des ensembles répétitifs de lettre d’accompagnement d’envoi en nombre, il fournit un aperçu du large ensemble et du haut niveau des correspondants de la mission. Il est complété par un petit ensemble de courriers divers reçus en 2015.
Cœur du versement, la partie consacrée au pilotage de la réforme de l’organisation territoriale de l’Etat débute par un ensemble de petits dossiers de suivi général, comprenant quelques pièces antérieures à la création de la MICORE, en 2014, jusqu’en 2021. Ces dossiers s’intéressent en outre à la préparation du décret du 7 mai 2015 révisant la charte de la déconcentration, à la préparation de la directive nationale d’orientation ou aux effets perturbateurs de la crise sanitaire due à l’épidémie de Covid-19 au premier semestre 2020.
A ces éléments s’ajoutent les dossiers du comité de pilotage, mis en place par Claude Kupfer lors de la reconstitution de la MICORE, qui abordent selon un rythme variable les questions en cours de 2019 à 2021.
Les dossiers portent ensuite sur plusieurs vagues de travaux qui se sont succédé durant le processus, avec tout d’abord une revue des missions de l’Etat, lancée fin 2014 auprès des différents services sous formes de consultations, avec une synthèse générale et le bilan des propositions d’évolutions par ministère, quatre d’entre eux (Agriculture, Culture, Education nationale et Transition écologique) étant source de dossiers sensiblement plus développés.
Ils abordent ensuite le processus de révision de la stratégie de l’Etat en région avec, à l’automne 2016, l’organisation de dialogues stratégiques, puis de documents provisoires par région. Si le dossier semble tourner court en janvier 2017, il semble que ce soit la conséquence du départ de Jean-Luc Névache mentionné ci-dessus.
Cette partie se compose ensuite des dossiers de réunions de la Conférence nationale de l’administration territoriale de l’Etat, nouvelle structure interministérielle qui se réunit neuf fois entre sa création en novembre 2015 et 2020. Au fil de ses réunions sont abordés les différents dossiers présents par ailleurs, comme la révision de la directive nationale d’orientation ou les processus de réorganisation et fusions de directions régionales ou départementales.
La Conférence nationale des territoires, créé en 2017 pour nouer de nouvelles relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, ne fait l’objet en revanche que d’un suivi succinct sur les aspects relatifs aux services de l’Etat, les dossiers portant aussi sur le projet de création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), établissement public actif depuis janvier 2020, ciblant des territoires rencontrant des difficultés particulières.
Ce premier ensemble se termine avec le lancement et la participation au programme Action publique 2022, en 2017 et 2018. Lancé par Edouard Philippe, Premier ministre, le 13 octobre 2017, ce programme vise à transformer l'administration et s’articule autour de trois axes : améliorer la qualité des services publics, offrir un environnement de travail modernisé aux fonctionnaires et maîtriser les dépenses publiques en optimisant les moyens. Les dossiers sont centrés sur les aspects de réforme de l’administration territoriale, autour de ces thèmes généraux.
Le second ensemble de cette première partie se compose de séries chronologiques, débutant par un fort ensemble de réunions.
On trouve tout d’abord un petit groupe de réunions de cadrage politique générale du processus de réforme des administrations territoriales, tenues à la Présidence de la République en juillet 2015.
Viennent ensuite les réunions tenues sous la présidence de Manuel Valls, Premier ministre, ou de sa directrice de cabinet, Valérie Bédague, durant la première année du processus de réforme, une seule réunion ayant été tenue ultérieurement par Benoît Ribadeau-Dumas, directeur de cabinet d’Edouard Philippe, en mai 2019.
Les dossiers de préparation de la participation à des réunions interministérielles classiques portent sur l’ensemble de la période, avec toutefois une baisse de volume entre 2016 et le troisième semestre 2018. Ces réunions abordent un vaste champ de questions, débordant parfois vers des problématiques liées, comme la décentralisation. L’année 2019 et le début de 2020 voient la préparation et le suivi des politiques prioritaires de l’État en région. Par ailleurs, la crise sanitaire due à la Covid-19 entraine un arrêt brutal en mars 2020 des réunions qui ne reprennent qu’à l’été, souvent alors en visioconférence. Cet ensemble est complété par les dossiers de participation à plusieurs Comités interministériels de la transformation publique (CITP).
Dans le cadre de la réforme des administrations territoriales, sont également organisées des réunions des secrétaires généraux des ministères, prenant la forme d’un comité dès le second semestre 2015, permettant une autre forme d’approche interministérielle. En 2016 et 2017, les secrétaires généraux sont doublés de correspondants ministériels, cette formation ne devant pas perdurer. En outre, lors de la ré-officialisation de la MICORE à l’été 2019 sont organisées en parallèle des réunions bilatérales avec les secrétaires généraux et les proches collaborateurs de certains ministères : Intérieur, Solidarités et santé, Education nationale et Agriculture. La crise sanitaire y met fin en mars 2020.
Enfin, un dernier ensemble comprend des réunions diverses, généralement avec des représentants de services ou d’administrations (à titre d’exemple la Direction générale de l’administration et de la fonction publique) sur les sujets les plus variés. Les dernières années sont marquées par de fréquentes participations aux réunions de sélection de responsables publics.
Les dossiers d’entretiens ne débutent eux que courant 2016 et sont généralement assez minces. Ils ne concernent guère d’interlocuteurs de premier plan et peuvent même se rapporter à des propositions d’offres de service. Doivent toutefois être relevées des séries d’entretiens avec les secrétaires généraux de ministères, des directeurs d’administration centrale et des préfets au premier semestre 2017, à l’achèvement de la première phase d’activité de la MICORE. Après un arrêt en 2018, les entretiens ne reprennent qu’en 2019, avec des dossiers souvent un peu plus fournis.
Les déplacements sont limités à l’année 2017, conduits principalement dans plusieurs régions nouvellement fusionnées (Occitanie, Bourgogne-Franche Comté) ou maintenue dans ses anciennes limites (Centre) pour évaluer l’avancement du processus de réforme.
Les auditions parlementaires ont essentiellement porté sur le financement du processus de réforme, dans le cadre de la préparation des lois de finances.
Un dernier ensemble se compose de séries de dossiers annexes, ne manquant toutefois pas d’intérêt.
Le premier ensemble aborde le suivi des projets de réforme de l’organisation et des méthodes de travail des administrations centrales, et des effets possibles en matière de déconcentration. L’année 2018 est marquée par l’organisation d’une consultation des différents départements ministériels à ce sujet.
En 2017, la Cour des comptes produit une série de relevés d’observations sur le pilotage général des services déconcentrés et sur la situation des préfectures, des directions départementales de la cohésion sociale, de la protection des populations, et des territoires, et des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR). Ces observations fournissent ainsi une vision critique de la première phase des réformes, source d’évolutions à partir des recommandations. Le suivi de leur mise en œuvre est assuré jusqu’en 2021.
En 2017, est lancé le projet de réalisation d’études d’impact territorial, dites « test ATE », affinant un dispositif lancé en 2014 afin mesurer les conséquences sur les missions ou l'organisation des services déconcentrés des textes législatifs, réglementaires et instructions. Il est suivi jusque courant 2018.
Outre des éléments de bilan intermédiaire de ses activités, le dossier le plus significatif relatif à la MICORE consiste en un état des dossiers en cours à l’automne 2021, éclairant sur sa dernière phase d’activité et esquissant un bilan global.
Un dernier dossier décrit la réalisation d’un kit de communication sur l’ensemble du processus de réforme, établi au premier semestre 2021.
La seconde partie du versement décrit le processus de réforme au niveau territorial et débute par le suivi des réponses de préfectures de région aux deux circulaires de juillet 2018 et juin 2019. Ces réponses portent sur les propositions d’évolution de l’organisation des services, de leur activités et modes de travail, notamment pour les régions fusionnées.
Le second chapitre porte sur la réorganisation des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) à partir de 2015, avec trois sous-ensembles. Le premier porte sur la réorganisation globale des SGAR, à la suite des fusions de régions et d’une volonté de redéfinition de leur rôle, de redimensionnement et de révision des effectifs. Le second porte sur la participation aux comités de sélection des SGAR préfigurateurs, puis à partir de décembre 2015 des nouveaux SGAR, celui de Normandie étant cause d’un dossier particulièrement fourni. Le troisième comprend les dossiers préparatoires des réunions des SGAR. Isolées initialement, elles deviennent mensuelles courant 2016. Toutefois ces dossiers sont très inégaux en volume et intérêt, parfois réduits au seul ordre du jour. Ils permettent toutefois d’appréhender de nombreuses questions soulevées par les réformes au niveau régional. Des réunions des SGAR adjoints chargés du pôle modernisation et moyens sont également organisées de façon irrégulière entre 2016 et 2020.
Le projet de constitution de secrétariats communs à des directions régionales, départementales ou des préfectures est lancé en 2018. Son objectif principal est une réduction des coûts de fonctionnement des services territoriaux par la mutualisation des fonctions supports : ressources humaines, gestion informatique, achats et commandes… Les dossiers suivent le processus depuis ses origines, les travaux de la mission inter-inspections, du comité de pilotage ad hoc puis du groupe des préfigurateurs, jusqu’à l’adoption et à la mise en œuvre du décret du 7 février 2020. Dans un premier temps, cette réforme va concerner plus particulièrement l’outre-mer.
L’ensemble suivant porte sur les évolutions de différents services régionaux et départementaux, affectés tant par la réforme territoriale que par les restructurations des périmètres d’intervention des départements ministériels, générant des incertitudes de rattachement, par exemple pour les actions locales de cohésion sociale. Outre des éléments de pilotage général, les dossiers s’intéressent plus particulièrement aux évolutions affectant les directions départementales interministérielles, les directions régionales et départementales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRDJSCS), les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DCS-PP), les directions départementales des territoires (DDT), les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), les services déconcentrés en charge de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les services académiques pour les régions fusionnées. En outre, la période voit se constituer une nouvelle forme de services locaux, les directions départementales en charge de l'insertion, de la cohésion sociale, du travail et de l'emploi (DDICSTE).
Suivent les dossiers par région, les sept nouvelles régions issues des fusions voulues par la loi du 16 janvier 2015 générant des ensembles sensiblement plus important.
Outre des éléments généraux, les dossiers suivent un processus similaire avec tout d’abord au printemps 2015 la réalisations d’un diagnostic territorial, état des lieux pour chaque ancienne région, pouvant se présenter sous forme de bilan synthétique ou au contraire d’analyses détaillées par services, à l’exemple de la Basse-Normandie. Dans un second temps, est établi un projet d’organisation de l’Etat déconcentré, présenté en juin ou juillet 2015, qui fixe les grands axes de la réorganisation des services dans le nouveau cadre territorial, avec par exemple le maintien de services dans les anciennes capitales régionales perdant ce statut. Enfin, à l’automne 2015, sont remis les « examens des micro-organigrammes détaillés » qui partent d’un état des lieux pour présenter des perspectives d’évolution, souvent à l’horizon 2018. Le processus de mise en œuvre fait l’objet d’un volume très variable de pièces, avec généralement la remise des stratégies de l’Etat en région au début de l’été 2016. La région Bourgogne-Franche-Comté fait l’objet de deux visites ministérielles, celle du Premier ministre Manuel Valls, en novembre 2015, puis d’Annick Girardin, ministre de la Fonction publique, en septembre 2016.
Pour les régions non fusionnées, les dossiers se composent principalement de la remise d’un diagnostic territorial et de la stratégie de l’Etat en région. Pour l’Ile-de-France, la Corse et la Provence-Alpes-Côte-d’Azur, les dossiers sont enrichis de quelques éléments supplémentaires.
Enfin l’outre-mer est peu représentée, avec quelques pièces sur les spécificités d’organisation et le processus de réforme des services de l’Etat en Guyane, aboutissant au décret du 28 août 2019.
La dernière partie se compose de plusieurs séries de dossiers thématiques, décrivant divers aspects du processus de réforme.
La série consacrée à la question des ressources humaines s’impose comme la plus volumineuse, avec un recensement des effectifs de l’ensemble des services, puis de ceux affectés directement par les effets de la réforme territoriale. Les questions sont alors multiples, réductions potentielles d’effectifs par la suppression de doublons issus de la fusion de directions et services régionaux et de mutualisations des fonctions supports, mesures d’aides pour les agents relocalisés, révision des régimes indemnitaires…
Le deuxième ensemble aborde les évolutions de règles de gestion du patrimoine immobilier, au regard des importantes réformes affectant la politique globale de l’immobilier de l’Etat, avec notamment en juin 2016, le lancement de la Conférence nationale de l’immobilier public. Dans ce cadre, l’année 2018 voit la constitution de schémas directeurs immobiliers régionaux. Les opérations de mutualisation et le regroupement de région ouvrent en particulier la voie à une réduction du volume des implantations immobilières, non sans poser des questions comme les mécanismes de cessions éventuelles d’immeubles.
Le volet budgétaire est principalement marqué par le processus de rapprochement des deux programmes P333 (moyens mutualisés des services déconcentrés) et P307 (administration territoriale), dont la fusion est ensuite envisagée. Il est aussi marqué par la volonté de rationalisation des politiques d’achat, avec la création de plateformes régionales.
Si le processus de déconcentration des décisions administratives individuelles était nettement antérieur au lancement de la réforme territoriale, une revue de mise en œuvre est effectuée au premier semestre 2019 par département ministériel, permettant un bilan global d’avancement.
On trouve ensuite un petit ensemble de dossier sur le pilotage des opérations de mutualisations des moyens de fonctionnement en général, et des fonctions dites support en particulier. Ce processus est marqué par l’adoption de la circulaire du 28 juin 2016.
Cette partie se termine par plusieurs petits dossiers sur des questions diverses constitués au fil des travaux de la MICORE : réforme de la gestion des aides agricoles, évolutions des missions et organisation des Agences régionales de santé (ARS) ou des comités médicaux et commissions de réforme, renforcement des outils numériques, constitution des maisons de l’Etat, transfert aux préfectures de la gestion de la main d‘œuvre étrangère.
Cote :
20220324/1-20220324/44
Publication :
Archives nationales
Juillet 2022
Pierrefitte-sur-Seine
Informations sur le producteur :
La profonde réorganisation de l’action et de l’organisation territoriale de la République, marquée par les lois des 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, impacte fortement l’organisation des services d’administration territoriale de l’Etat. Dans ce cadre, le décret du 26 janvier 2015 institue un coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l'Etat. Jean-Luc Névache, préfet, est désigné pour cette fonction par le décret du 29 janvier. Il est nommé pour deux ans et assisté par une mission interministérielle de coordination, avec pour acronyme MICORE. Il s’agit d’une structure légère, composée selon les périodes de quatre à cinq chargés de mission et de deux assistantes. Si le mandat du coordonnateur est prolongé de deux ans par décret du 12 octobre 2016, il est officiellement mis fin à ses fonctions par le décret du 25 janvier 2017 , estimant que la mission pour laquelle il avait été instituée est remplie. Toutefois, Claude Kupfer, préfet, conseiller du gouvernement, continue à assurer le suivi de ces questions, comme chargé de mission pour la réforme de l'administration territoriale de l'État auprès du Secrétaire général du gouvernement. Le décret du 15 juillet 2019 recrée l’emploi de coordonnateur national et par là même ré-officialise la MICORE et, le 24 juillet 2019, Claude Kupfer est nommé pour une durée de deux ans. Sa mission n’a pas été prolongée en juillet 2021 et les activités de la MICORE se sont éteintes à l’automne suivant.
Informations sur l'acquisition :
Versé par la mission des Archives auprès des services du Premier ministre
Description :
Mise en forme :
Ce versement couvre de façon exhaustive les différents aspects de la mise en œuvre de la réforme territoriale pour les différents services déconcentrés de l’Etat, tant pour la profonde réorganisation de services régionaux impactés par les processus de fusion que par le redécoupage des domaines d’intervention (le secteur de la cohésion sociale va ainsi faire l’objet de mouvements, pouvant parfois sembler contradictoires, lors de la restructuration des directions départementales) ou les évolutions des méthodes de travail.
Le mode de classement issu de la constitution des dossiers par la MICORE présente toutefois une difficulté, avec plusieurs séries chronologiques, notamment de réunions, qui contiennent des éléments complémentaires aux dossiers thématiques. Par ailleurs, la production réglementaire ne faisait généralement pas l’objet de dossiers particuliers, le suivi de la préparation des décrets et arrêtés étant inclus dans des dossiers généraux sur telle ou telle question. En outre, la réforme est marquée par une forte production infra-réglementaire (circulaires, instructions, arrêtés préfectoraux.)
Il conviendra donc selon le thème de recherche d’effectuer d’importants croisements entre les différentes parties.
Ceci étant, ce versement constitue une source essentielle sur un des processus de réforme administrative les plus complexes des dernières décennies.
Les éliminations, d’un volume modéré, ont porté sur des doubles de documents, quelques petits dossiers ne contenant que de la documentation juridique générale ou de la presse et des pièces de logistique sans intérêt historique (réservation de moyens de transports, de salles de réunion…).
Conditions d'accès :
Communicabilité selon les articles L.213-1 à 213-6 du code du patrimoine. Les articles 2, 5-6, 8-12, 18-19, 22-44 sont soumis à un délai de 25 ans au titre du secret des délibérations du gouvernement. Les articles 1, 3-4, 7, 13-17, 20-21 sont soumis à un délai de 50 ans afin d'assurer la protection de la vie privée.
Conditions d'utilisation :
Reproduction autorisée selon les modalités en vigueur aux Archives nationales.
Description physique :
Importance matérielle :
44 articles
Ressources complémentaires :
Localisation physique :
Pierrefitte-sur-Seine
Organisme responsable de l'accès intellectuel :
Archives nationales de France
Identifiant de l'inventaire d'archives :
FRAN_IR_060127